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理顺央地财权关系 调动两个积极性
作者:谭浩俊
    日前,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》),出台了关于调整中央与地方收入划分改革的三大举措。在本轮减税降费持续惠及企业、个人的同时,《方案》的出台对进一步理顺央地财政分配关系,确保减税降费成效,具有重要意义。

  从《方案》提出的措施来看,亮点还是比较多的。其中,将优化收入分配的落脚点放在增值税、增值税留抵退税、消费税三大税种上,如增值税留抵退税分担,就实行了新的分担办法,亦即在央地“五五”分担比例的前提下,由地方所分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担。如此一来,地方分担的比例就降低了,负担也减轻了。其他方面,也有一些具体的降低地方财政负担、增加地方财政收入来源的措施。

  众所周知,此轮财政体制改革是从1993年开始的,中央在充分调研的基础上,结合当时中央财政比较困难、地方又大多将财力藏富于民的实际情况,提出了实行分税制改革的设想,出台了分税制财政体制政策。当时的主要目的,就是增强中央财政的调控能力,使财力更多地向中央集中。因此,制度的设计,也主要向中央财政倾斜。虽然为了保证地方利益,中央在制定政策时,认可了地方1993年的所有超收,并将其作为地方财政以往基数,并从1994年起执行新的体制。但是,由于政策制定的要求比较苛刻,此后的时间里,中央财政收入的增长速度很快、中央财政收入占全部财政收入的比重提升也很快。同时,中央还给地方下放了许多事权。在这样的情况下,地方财权与事权不匹配的矛盾就越来越突出了。后来的“土地财政”,一定程度上也与此有关。

  尽管此后也有过一些调整,给了地方一些财政收入增收自主权,调整了增值税的分配比例等。但是,从总体上讲,还是微调,而非真正的体制调整。因此,地方财权与事权不匹配的矛盾并没有因此得到明显缓解。尤其在预算外资金也受到严格控制,收费项目越来越少后,地方能够支配的财力也越来越捉襟见肘。而随着减税降费力度的不断加大,地方财政收支矛盾更加突出,有的地方已经没有能力再去减税降费。所以,必须调整财政收入分配体制,给地方释放一些财权、增加一些收入渠道,以调动地方发展经济的积极性,更好地培育财源,增强财政收入的未来潜力。


  事实也是,1993年提出实行分税制改革时,也强调了发挥两个积极性、调动两个积极性的问题。分税制体制推出的前几年,也确实起到了这样的作用、发挥了这样的积极性。尤其是清理欠税方面,地方为了保基数、保已经得到认可的基数,加大了清理欠税力度。同时,发展经济的积极性也很高涨。绝大多数地方都在加大招商引资力度,都在大力发展实体经济。也正是在这个阶段,孕育了不少项目和企业。很多地方到今天,还在依靠当时培育的企业和项目过日子。

  问题发生在土地市场放开以后,在中央财政集中度越来越高、地方收入增长越来越难的情况下,地方把目标转向了土地。正是因为“土地财政”的诞生,才使得央地财权分配的矛盾更加尖锐,财力配置与运用的效率也越来越低。特别是实体经济,受到了“土地财政”的强力冲击,税源的基础越来越薄弱。所以,必须通过央地收入分配体制的调整,来激励地方发展经济、培育税源的积极性,激励地方发展实体经济、扶持实体企业。因为,政策的调整,是建立在有增值税、有退税、有消费税的基础上。没有这些税收,就谈不上享受政策调整带来的实惠。

  这也意味着,此次对央地收入分配体制的调整,并不是单纯的收入分配体制调整,也体现了一种导向,那就是地方必须高度重视发展经济,必须大力扶持实体企业,必须更大力度地加强创新创业。否则,纵然有了新的政策,也享受不到政策带来的实惠。所以,政策调整的导向作用比收入分配更加重要。一旦地方经济发展好了,税源丰富了,加上体制越来越合理,地方也就可以更好地处理好经济与财政的关系,才能更好地发挥财政对经济的促进作用。同时,也可以有效增加中央财政收入,真正调动“两个积极性”。

  当然,在调整和完善央地收入分配机制,理顺财权关系的同时,如何更好地理顺央地事权关系,也很重要。理想的做法是,在理顺了财权关系后,必须按照财权跟着事权走、事权紧贴财权转的原则,确保央地财权与事权关系协调,避免出现新的矛盾和问题。
阅读全文 | 回复(0) | 编辑 | | 2019-10-16 8:13:00
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